Планирование и подготовка к пандемиям осуществлялись в странах и международных организациях. Всемирная организация здравоохранения пишет рекомендации и руководства, однако не существует устойчивого механизма для проверки готовности стран к эпидемиям и их способности к быстрому реагированию. Действия на национальном уровне зависят от правительств стран. В 2005—2006 годах, до пандемии свиного гриппа 2009 года и в течение десятилетия после нее, правительства США, Франции, Великобритании и других стран управляли стратегическими запасами медицинского оборудования, но после пандемии 2009 года они часто сокращали запасы, чтобы снизить расходы.
В обзоре от июня 2018 года говорится, что планы на случай пандемии повсеместно были неадекватными, поскольку природные вирусы могут возникать с более чем 50%-ным уровнем смертности, но специалисты в области здравоохранения и политики планировали так, как будто пандемии никогда не превысят 2,5%-ный уровень смертности от пандемии испанского гриппа в 1918 году. В годы, предшествовавшие пандемии COVID-19, несколько правительств провели демонстрационные учения (в том числе Crimson Contagion), которые доказали, что большинство стран будут недостаточно подготовлены. Ни правительства, ни крупный бизнес не предприняли никаких действий. В нескольких отчетах подчеркивается неспособность национальных правительств извлечь уроки из предыдущих вспышек заболеваний, эпидемий и пандемий. Ричард Хортон, главный редактор журнала The Lancet, описал «глобальную реакцию на SARS-CoV-2 [как] величайший провал научной политики за последнее поколение».
Первые вспышки в Хубэе, Италии и Испании показали, что системы здравоохранения нескольких богатых стран были перегружены. Ожидалось, что в развивающихся странах с более слабой медицинской инфраструктурой, оборудованием для реанимационных коек и другими медицинскими потребностями нехватка лекарств возникнет раньше.
Международный
Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) и Всемирный банк предупреждали о риске пандемий на протяжении 2000-х и 2010-х годов, особенно после вспышки ТОРС в 2002—2004 годах. Глобальный совет по мониторингу готовности выпустил свой первый доклад в конце 2019 года. Частные инициативы также повысили осведомленность об угрозах пандемии и необходимости повышения готовности. В 2018 году ВОЗ ввела термин «болезнь X», который «представляет собой знание о том, что серьезная международная эпидемия может быть вызвана патогеном, который в настоящее время неизвестен, чтобы вызывать болезни человека», чтобы сосредоточить исследования и разработки на вероятных кандидатах для следующей, на тот момент неизвестной, пандемии.
Международные разногласия и отсутствие надлежащего сотрудничества ограничивают готовность. Двухлетний бюджет проекта ВОЗ по обеспечению готовности к пандемии гриппа составил 39 миллионов долларов США из бюджета ВОЗ на 2020—2021 годы в размере 4,8 миллиарда долларов США.
Ряд организаций уже много лет занимаются подготовкой мира к эпидемиям и пандемиям. Среди них — Коалиция инноваций по обеспечению готовности к эпидемиям, соучредителями которой являются Фонд Билла и Мелинды Гейтс, Wellcome Trust и Европейская комиссия. С 2017 года Коалиция пытается выработать платформенный подход для борьбы с возникающими эпидемическими заболеваниями, такими как COVID-19, который позволил бы быстро разрабатывать вакцины и проводить исследования иммунитета в ответ на вспышки.
Страны
Франция
После предупреждений и повышенной готовности в 2000-х годах, пандемия свиного гриппа 2009 года привела к быстрой антипандемической реакции среди западных стран. Штамм вируса H1N1/09 с легкими симптомами и низкой летальностью в конечном итоге привел к ответной реакции на чрезмерную реактивность государственного сектора, расходы и высокую стоимость вакцины против гриппа 2009 года. В последующие годы национальные стратегические запасы медицинского оборудования систематически не обновлялись. Во Франции закупка масок, вакцин и прочего на сумму 382 миллиона евро для H1N1 под руководством министра здравоохранения Розелин Башело подверглась широкой критике.
В 2011 году французские органы здравоохранения решили не пополнять свои запасы, чтобы сократить расходы на приобретение и хранение и больше полагаться на поставки из Китая и логистику «точно в срок», а также распределить ответственность между частными компаниями на необязательной основе. Французский стратегический запас сократился за этот период с одного миллиарда хирургических масок и 600 миллионов масок FFP2 в 2010 году до 150 миллионов и нуля, соответственно, в начале 2020 года.
Великобритания
Моделирование гриппоподобных пандемий проводилось трестами Национальной службы здравоохранения (NHS) Соединенного Королевства после вспышки гриппа H5N1 («птичий грипп») в 2007 году. Рассел Кинг, менеджер по обеспечению устойчивости в НСЗ в то время, сказал, что «Офис Кабинета министров определил наличие и распределение СИЗ [средств индивидуальной защиты] в качестве одной из проблемных точек в случае пандемии».
Учения Cygnus — это трехдневные симуляционные учения, проведенные NHS England в октябре 2016 года для оценки воздействия гипотетической пандемии гриппа H2N2 на Великобританию. Учения проводились организацией Public Health England, представляющей Министерство здравоохранения и социального обеспечения. В нем приняли участие 12 государственных ведомств Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии, а также местные форумы устойчивости (LRF). Более 950 работников этих организаций, тюрем, местных и центральных органов власти были задействованы в трехдневной симуляции, в ходе которой проверялась их способность справляться с ситуациями высокого медицинского стресса. Участников поместили на седьмую неделю пандемии — пик кризиса, когда существует наибольший спрос на медицинскую помощь. На этом этапе, по оценкам, 50 % населения было инфицировано, и около 400 000 человек умерло. Гипотетическая ситуация заключалась в том, что вакцина была изготовлена и закуплена, но еще не доставлена в Великобританию. Сотрудники больниц и социальных учреждений должны были разработать планы действий на случай чрезвычайных ситуаций с учетом нагрузки на ресурсы, в то время как правительственные чиновники оказались в ситуации, требующей быстрого принятия решений. Чтобы сделать ситуацию более реалистичной, были проведены встречи COBRA между министрами и чиновниками. Имитированные новостные издания и социальные сети использовались для предоставления фиктивных обновлений. Правительственная оговорка на сайте готовности к пандемии в Великобритании гласила, что учения не предназначены для управления будущими пандемиями различного характера, а также для определения мер, которые необходимо принять, чтобы избежать широкой передачи инфекции.
Результаты учений показали, что пандемия приведет к коллапсу системы здравоохранения страны из-за нехватки ресурсов. Салли Дэвис, главный врач в то время, заявила, что нехватка аппаратов искусственной вентиляции легких и логистика утилизации мертвых тел являются серьезными проблемами. Полные результаты учений были первоначально засекречены, но позже были обнародованы после общественного расследования и давления. В ноябре 2020 года правительство Великобритании заявило, что все выявленные уроки были соответствующим образом обсуждены и должным образом учтены в планах готовности к пандемии.
Газета Daily Telegraph сообщила, что один из правительственных источников сказал, что результаты симуляции были «слишком ужасающими», чтобы их раскрывать. По данным The Telegraph, учения привели к предположениям, что подход «стадного иммунитета» будет наилучшим ответом на подобную эпидемию. Частичный отчет о результатах был позже опубликован британской газетой The Guardian, что вызвало недовольство общественности по поводу того, как это было сделано. В мае 2020 года в интервью The Guardian Мартин Грин, исполнительный директор Care England, одной из крупнейших в Великобритании частных компаний по организации домов престарелых, заявил, что правительство ранее не предупреждало частный сектор здравоохранения об отсутствии возможностей в случае возникновения пандемии.
Учения «Элис» — это британские учения по моделированию пандемии коронавируса MERS, проведенные в 2016 году с участием должностных лиц из Public Health England и Министерства здравоохранения и социального обеспечения. Муса Куреши, консультант больницы, который получил ранее нераскрытую информацию об «Элис» в 2021 году, сказал, что учения «должны были подготовить нас к вирусу с более длительным инкубационным периодом, чем у гриппа, который может выживать на загрязненных поверхностях гораздо дольше, чем грипп, который требует высокого уровня защиты для медицинских работников, и против которого невозможно сделать прививку до начала второй волны. Это должно было привести к разработке стратегии по СИЗ и карантину, отличной от стратегии по гриппу».
Ричард Хортон, главный редактор журнала «Ланцет», предположил, что политика жесткой экономии сыграла свою роль в том, что Великобритания «не смогла извлечь уроки» из вспышки атипичной пневмонии 2002—2004 годов и «плохо подготовилась» к пандемии КОВИД-19. В расследовании газеты The Guardian отмечается, что приватизация и сокращения, а также зависимость правительства от частных подрядчиков во время пандемии COVID-19 «подвергли» Англию риску заражения вирусом: «инфраструктура, которая когда-то была создана для реагирования на кризисы общественного здравоохранения, была разрушена, а в некоторых местах уничтожена политикой, введенной недавними правительствами консерваторов, причем некоторые изменения произошли еще в годы правления лейбористов».
Соединенные Штаты
Согласно Глобальному индексу безопасности здоровья, американо-британской оценке, которая ранжирует возможности безопасности здоровья в 195 странах, США в 2020 году были «наиболее подготовленной» нацией. Эти оценки основаны на шести категориях. Основными категориями, связанными с пандемией COVID-19, являются: Быстрое реагирование, Система здравоохранения и Профилактика. Несмотря на эту оценку, Соединенные Штаты не смогли подготовить критически важные запасы, которые, согласно прогнозам учений по планированию, будут необходимы, и не следовали собственным документам по планированию при осуществлении ответных мер на пандемию COVID-19.
Отчеты, предсказывающие глобальные пандемии
На протяжении своей истории Соединенные Штаты подвергались пандемиям и эпидемиям, включая испанский грипп 1918 года, число жертв которого оценивается в 550 000 человек, азиатский грипп 1957 года, число жертв которого оценивается в 70 000 человек, и гонконгский грипп 1968 года, число жертв которого оценивается в 100 000 человек. Самая последняя пандемия, предшествовавшая COVID-19, пандемия свиного гриппа 2009 года унесла жизни более 12 000 американцев и еще 270 000 были госпитализированы в течение примерно одного года.
Разведывательное сообщество США в своем ежегодном докладе «Оценка мировой угрозы» за 2017 и 2018 годы заявило, что если родственный коронавирус «приобретет эффективную передаваемость от человека к человеку», то он будет иметь «пандемический потенциал». В «Оценке мировой угрозы» за 2018 год также говорится, что новые типы микробов, которые «легко передаются между людьми», остаются «серьезной угрозой». Аналогичным образом, в «Оценке мировой угрозы 2019 года» предупреждается, что «Соединенные Штаты и весь мир останутся уязвимыми перед следующей пандемией гриппа или крупномасштабной вспышкой заразного заболевания, которые могут привести к массовым случаям смерти и инвалидности, серьезно повлиять на мировую экономику, вызвать напряженность международных ресурсов и увеличить число обращений к Соединенным Штатам за поддержкой».
Обновленные планы и руководства
В апреле 2017 года правительство США обновило свой план борьбы с пандемией и публичные рекомендации. В январе 2017 года была обновлена оценка дефицита ресурсов и список вопросов, которые правительство США должно рассмотреть (так называемый «план действий»). План и руководящие принципы были публичными. Оценка ресурсов и список вопросов не были публичными, хотя они не были засекречены, и репортеры получили их и обнародовали.
В оценке нехватки ресурсов, проведенной военными в январе 2017 года, отмечалось: «Недостатки и уязвимость… отсутствие инфраструктуры и СИЗ… и ограниченное количество лабораторных подтверждающих тестов…. Медицинские системы могут быть перегружены из-за резкого увеличения числа пациентов. Доступность персонала также может быть ограничена, поскольку медицинский персонал становится инфицированным». В последний год правления Джорджа Буша Управление по перспективным биомедицинским исследованиям и разработкам (подразделение Министерства здравоохранения и социального обеспечения) «подсчитало, что в случае пандемии гриппа средней тяжести потребуется дополнительно 70 000 аппаратов [аппаратов искусственной вентиляции легких]».
Список вопросов, или игровой план, охватывал как нормальные условия, так и условия пандемии. В нормальных условиях не обсуждались вопросы оценки и создания запасов для использования в чрезвычайных ситуациях. В США запасы масок, использованных против пандемии гриппа 2009 года, в Стратегическом национальном резерве не пополнялись ни администрацией Обамы, ни администрацией Трампа.
В руководстве 2017 года отмечается, что вакцина против вируса свиного гриппа H1N1pdm09 2009 года потребовалось восемь месяцев, прежде чем она была доступна для распространения в конце 2009 года. Вакцина против вируса атипичной пневмонии 2003 года разрабатывалась 13 лет и была готова к испытаниям на людях в 2016 году, которые еще не проводились. На разработку вакцины против вируса MERS 2009 года ушло десять лет, а испытания на людях начались в 2019 году. Тем не менее, в руководстве говорится, что на разработку и распространение вакцины для следующей пандемии потребуется всего шесть месяцев, что говорит школам и детским садам о том, что им, возможно, придется закрыться на это время. Тем не менее, в руководстве говорится, что предприятиям следует ожидать закрытия школ на срок до двух недель, а сотрудникам, возможно, придется остаться дома на две недели со своими детьми.
Руководство не предполагало закрытия каких-либо предприятий, хотя исследования давно предсказывали 80-процентное падение в сфере искусства, развлечений и отдыха и 5-10-процентное падение в других сферах экономической деятельности в течение года, с более сильным падением в пиковые месяцы. В исследованиях по подготовке к пандемии не рассматривались ни действия правительства по оказанию помощи бизнесу, ни пути восстановления.
В руководстве предполагалось, что «во время пандемии инфекция в локализованном районе может сохраняться около шести-восьми недель».
В руководстве 2017 года перечислены возможные меры, вплоть до добровольной домашней изоляции больных людей и добровольного домашнего карантина их контактов на срок до трех дней. Не обсуждались и не планировались закрытие предприятий или приказ людям оставаться дома, что может объяснить задержки чиновников в принятии решения о приказе оставаться дома в пандемии 2020 года COVID-19 и отсутствие подготовки к тому, чтобы отличить неосновных работников от основных и защитить основных работников. Во время пандемии гриппа 1918 года во многих городах были закрыты по крайней мере бараки на срок до шести недель, и в большинстве городов была введена обязательная изоляция и карантин для больных людей и их контактов. Города с наиболее жестким закрытием баров лучше других восстановили экономику.
В руководстве говорится, что предприятия должны быть готовы держать работников на расстоянии 3 футов друг от друга, хотя в руководстве говорится, что кашель и чихание могут передавать вирусы на расстояние 6 футов. Исследования показывают, что при чихании капли могут распространяться на 27 футов и задерживаться в вентиляционных системах. Руководство не учитывает расстояния между клиентами или между ними и работниками.
Со времен окончания холодной войны Россия вела кампании по дезинформации, чтобы вызвать недоверие к органам здравоохранения и заявить, что пандемия СПИДа, пандемия свиного гриппа 2009 года, вспышки Эболы и пандемия COVID-19 — это биооружие, созданное американцами.
Реорганизация и отставки
В мае 2018 года советник по национальной безопасности Джон Болтон реорганизовал Совет национальной безопасности (СНБ) исполнительной власти США, в значительной степени объединив группу, отвечающую за глобальную безопасность здравоохранения и биозащиту — созданную администрацией Обамы после эпидемии эболы 2014 года — в более крупную группу, отвечающую за противодействие распространению и биозащиту. Вместе с реорганизацией руководитель группы по глобальной безопасности здоровья и биозащите контр-адмирал Тимоти Зимер ушел в другое федеральное агентство, а Тим Моррисон стал руководителем объединенной группы. Критики этой реорганизации назвали ее «расформированием» группы по обеспечению готовности к пандемии.
После вспышки коронавируса репортеры неоднократно спрашивали Трампа об этой реорганизации, и Трамп давал противоречивые ответы. 6 марта 2020 года, когда на брифинге для прессы его спросили, не собирается ли он «пересмотреть» решение 2018 года об отказе от офиса по подготовке к пандемии, Трамп ответил, что в то время реорганизация была разумным решением, потому что «никогда нельзя думать, что [пандемия] произойдет… кто бы мог подумать, что мы вообще будем обсуждать эту тему?». 13 марта, когда корреспондент программы PBS NewsHour в Белом доме Ямиче Алсиндор спросила, не помешала ли реорганизация правительству отреагировать на вспышку коронавируса, Трамп обругал ее за «неприятный вопрос» и добавил: «Я этого не делал… Расформирование, нет, я ничего об этом не знаю… Это администрация, возможно, они делают это, отпускают людей… такие вещи случаются». 1 апреля журналист Fox News Джон Робертс начал вопрос со слов: «Вы избавились от пандемического офиса в Совете национальной безопасности», и Трамп ответил: «Мы этого не делали», четыре раза назвав это утверждение «ложным», но не уточнив его. По состоянию на июль 2020 года администрация планировала создать новый офис по обеспечению готовности к пандемии в составе Государственного департамента.
Также в 2018 году советник по национальной безопасности Том Боссерт покинул администрацию, как сообщается, по просьбе Болтона. Боссерт помогал создавать планы администрации Трампа по биозащите, и в его обязанности входила координация действий правительства в случае биологического кризиса. Преемник Боссерта, Даг Фирс, и преемник Фирса, Питер Дж. Браун, взяли на себя обязанности МНБ по биозащите. В январе 2020 года агентство Bloomberg News сообщило, что к тому времени биозащита стала «менее заметной» частью обязанностей советника по национальной безопасности. В марте 2019 года Лучана Борио, директор Совета национальной безопасности по вопросам медицинской и биозащитной готовности, покинула свой пост. Washington Post сообщила в марте 2020 года, что Белый дом не подтвердил личность сменщика Борио.
В марте 2020 года агентство Reuters сообщило, что администрация Трампа за несколько лет до вспышки коронавируса резко сократила число сотрудников, работающих в пекинском офисе Центра по контролю и профилактике заболеваний США, с 47 до 14 человек. По данным Reuters, один из сотрудников, ликвидированных в июле 2019 года, занимался обучением китайских полевых эпидемиологов реагированию на вспышки заболеваний в очагах. Трамп заявил, что сообщение о сокращении инструктора было «на 100 % неверным», однако ЦКЗ США признал, что сообщение было правдивым. Администрация Трампа также подтвердила, что закрыла пекинские офисы Национального научного фонда (NSF) и Агентства США по международному развитию (USAID); в каждом из этих офисов работал один американский чиновник. Кроме того, администрация Трампа признала, что ликвидировала одну руководящую должность в пекинском офисе Министерства сельского хозяйства США; агентство Reuters сообщило, что эта должность курировала программу мониторинга заболеваний животных.
Администрация Трампа также прекратила финансирование программы раннего предупреждения пандемий PREDICT в Китае, в рамках которой проводилось обучение и поддержка сотрудников 60 зарубежных лабораторий, с прекращением полевой работы в сентябре 2019 года. Ученые, которым поручено выявление потенциальных пандемий, и так уже слишком сильно напряжены и истощены.
Усилия по улучшению снабжения масками и аппаратами искусственной вентиляции легких
С 2015 года федеральное правительство потратило 9,8 миллиона долларов на два проекта по предотвращению дефицита масок, но оба проекта были заброшены до завершения. Второй контракт BARDA был подписан с Applied Research Associates из Альбукерке на разработку маски с рейтингом N95, которую можно было бы повторно использовать в чрезвычайных ситуациях без снижения эффективности. Хотя федеральные отчеты призывали к реализации такого проекта с 2006 года, контракт с ARA был подписан только в 2017 году и не был завершен в течение 15 месяцев, в результате чего пандемия 2020 года достигла США до того, как разработка была готова.
Предыдущие респираторные эпидемии и государственное планирование указывали на необходимость запаса аппаратов искусственной вентиляции легких, которые было бы легче использовать менее подготовленному медицинскому персоналу. BARDA Project Aura опубликовала запрос предложений в 2008 году, с целью одобрения FDA в 2010 или 2011 году. Контракт на производство до 40 000 аппаратов ИВЛ был заключен с компанией Newport Medical Instruments, небольшим производителем аппаратов ИВЛ, с целевой ценой $3 000, что намного ниже, чем у более сложных аппаратов стоимостью более $10 000, и она изготовила опытные образцы с целевым одобрением FDA в 2013 году. Компания Covidien приобрела NMI и, запросив дополнительные средства для завершения проекта (общая стоимость составила около 8 миллионов долларов), попросила правительство аннулировать контракт, заявив, что он невыгоден. В 2014 году правительство заключило новый контракт на сумму 13,8 млн долларов с компанией Philips. Конструкция аппарата Trilogy Evo Universal получила одобрение FDA в июле 2019 года. В сентябре 2019 года правительство заказало 10 000 аппаратов искусственной вентиляции легких, причем первые поставки должны были начаться в середине 2020 года, а завершить все 10 000 аппаратов — в 2022 году. Несмотря на начало эпидемии в декабре, возможности компании произвести достаточное количество продукции для выполнения всего заказа и способность правительства заставить ускорить производство, правительство достигло соглашения с Philips об ускоренной поставке только 10 марта 2020 года. К середине марта возникла необходимость в большем количестве аппаратов искусственной вентиляции легких, и даже в отсутствие государственных контрактов другие производители объявили о планах по выпуску многих десятков тысяч аппаратов. Тем временем Philips продавала коммерческую версию Trilogy Evo по гораздо более высоким ценам, и по состоянию на 15 марта в стратегических национальных запасах оставалось всего 12 700 аппаратов.
По сравнению с небольшим количеством денег, потраченных на рекомендованные для пандемии средства, миллиарды долларов были потрачены Стратегическим национальным запасом на создание и хранение вакцины от сибирской язвы и достаточного количества прививок от оспы для всей страны.
Потенциальные стратегии реагирования
В 2016 году СНБ изложил стратегии и рекомендации по борьбе с пандемией, включая оперативные действия для полного выявления потенциальных вспышек, обеспечение дополнительного финансирования, рассмотрение возможности задействования Закона об оборонном производстве и обеспечение достаточного количества защитных средств для медицинских работников. Администрация Трампа была проинформирована об этом в 2017 году, но отказалась сделать это официальной политикой.
